1996年《中华人民共和国人民防空法》颁布施行以来，结合地面民用建筑修建的防空地下室得到了快速发展。随着城市化进程的加快，城市人口的急剧增加，城市土地资源越来越稀少，城市地下空间开发利用显得越来越重要。与此相应，以防空地下室为主的人民防空工程所有权问题也日益受到投资者的关注，但由于防空地下室权属登记规范尚未完全完善，致使许多防空地下室没有确权，权属纷争不断。不同的人站在不同的立场、从不同的角度、发表了不同的观点，提出了不同的看法。今年颁布施行的《物权法》，是一部规范财产关系的民事基本法律，它明确了国家、集体、私人和其他权利人的物权以及对物权的保护。物权法原则上明确了人防工程的归属，但在实际工作中，对不同的情况，还需要一系列的配套法规和规范性文件对人防工程的归属加以明确。因此，加强人民防空工程所有权制度的研究和探索，建立适合我国国情的人民防空工程所有权制度，对于促进人民防空事业发展，推进城市地下空间开发利用，具有十分重要的现实意义。本文是笔者对几起人防工程所有权案例分析和对现有法律法规理解的基础上，引发的一些思考和发表的个人观点。

几起人防工程产权争议的典型案例

案例1：南京星汉城市花园小区全体业主状告开发商案。南京星汉城市花园是位于南京市中心的一个高档住宅小区，开发商为江苏星汉置业有限公司。小区共建有3幢高层或多层住宅楼，三幢楼的楼下建有连片整体地下车库。原告诉称：2002年7月，根据《江苏省物业管理条例》，经星汉城市花园业主代表大会选举，依法成立了星汉城市花园业主委员会。江苏星汉置业有限公司在小区住宅销售时曾向购房者承诺星汉城市花园小区将配建机动车库位供业主停车使用。但业主购房入住后，星汉置业有限公司却违背了售房时的承诺，提出业主只有向他们购买车位方可取得停车权。南京市鼓楼区人民法院审理认为：南京市规划局《建筑工程规划设计要点通知书》对星汉城市花园小区地下车库配套建设已经作出了具体、明确的规定，要求开发商按每户0.2车位的标准建设地下车库，这既明确了地下车库作为公共配套设施的功能，又将建设地下车库作为开发商的法定义务进行了确定。开发商建成后的地下车库作为公共配套设施，应交付建筑物的所有权人共同使用。法院据此作出了小区地下车库归全体业主共有，开发商无权出售地下车库的判决。

案例2：2004年，武汉香格里拉大饭店向武汉市房产局正式提出了防空地下室所有权问题，要求为其办理房屋所有权证。武汉市房产局向武汉人民防空办公室发函征求意见，虽然国家没有这方面的规定，但是，因其投资来源单一，投资主体明确，因此，武汉市人民防空办公室同意市房产局为其办理了房屋所有权证。

案例3：2005年4月，北京市华清嘉园甲15楼9位业主一纸诉状将海淀区人防办告上法庭，称在原告毫不知情的情况下，被告将该楼地下二层防空地下室“出租”给华润置地（北京）物业管理公司，租期10年，租金每年2万元。要求法院判令华清嘉园甲15楼防空地下室所有权确定为原告所有，并要求判令被告返还租金20000元。海淀区法院经审理认为，本案中各原告在签订《商品房买卖合同》时应已明知其所购买的商品房面积中并不包括本案所争议的防空地下室，但其在签订过程中并未提出任何异议，甚至在权利义务条款中亦未涉及，表明各原告在确立商品房买卖合同关系时应明知其所支付的购房款的对价并不包括防空地下室，因此即使修建该防空地下室的成本确为各业主所分担，但其在出资时缺乏主观能动性，也就并非法律意义上的“投资”行为；即使各原告确为《人民防[FS:PAGE]空法》上所指的投资者，其亦不能因此被确认对所争议的防空地下室享有所有权。依《人民防空法》的相关规定，人防工程收益归投资者所有。收益权确为所有权的四大权能之一，通常状况下，有所有权，即应享有收益权，但有收益权，不必然享有所有权，因此原告方所主张的逻辑关系并不成立。因此，对原告方所主张权利的事实及法律依据不予确认，并对原告方要求将华清嘉园甲15号楼地下二层防空地下室的所有权确认归原告方所有的诉讼请求不予支持，驳回原告的全部诉讼请求。原告不服，上诉至北京市第一中级人民法院。该院终审判决：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持，驳回上诉，维持原判。

从以上几起典型案例可以看出，由于人防工程投资主体的多元性和现有法律法规对人防工程权属规定的不确定性，从而导致了几起人防工程权属争议案件得出了不同的结论。

对人防工程权属问题的几种观点

观点一：《物权法》规定：国防资产属于国家所有。《人民防空法》规定：人民防空是国防的组成部分。人防工程作为国防战备设施，是一种特殊的商品，其归属于国防工程和社会公益性建设项目的人防国有资产。因而，作为人防资产组成部分的人防工程，产权应当归国家所有。

观点二：《人民防空法》规定：国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。据此，从鼓励投资建设人防工程和保护投资者利益的角度出发，人防工程应谁投资、谁所有，产权应当归投资者－开发商所有。

观点三：赞同人防工程归投资者所有，但小区商品房出售给业主，开发商将房屋卖出后，随着房屋产权的转移，实际上开发商就不再是投资主体，投资者也就随之变成了购买房屋的人。因此，小区的人防工程真正投资人是购买商品房的业主，产权应当归全体业主所有。

人防工程权属问题探讨

笔者认为，以上三种观点都有失偏颇。人防工程的产权不能一概而论，而应根据人防工程建设时期、建设用地取得方式和投资主体的不同，区分不同的归属。

我国人民防空工程建设经历了计划经济时期和改革开放后两个时期。在计划经济时期，为了备战的需要，人民防空工程建设采取国家计划调拨资金和建材，全民齐上阵的做法，所建的人民防空工程大多数也都建在公共场所地下。这一时期建设的人民防空工程，权属应当归国家所有，由人民防空主管部门实施管理。对这一部分人防工程的权属也不存在争议。

改革开放后，随着《人民防空法》的颁布实施，人民防空工程建设逐步走上法制化的轨道。《人民防空法》第 5条规定：“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”；第 22条规定：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”。自此，人民防空工程建设按投资主体或资金来源分，主要有以下三类：1、由政府投资建设的人防工程；2、由社会投资(包括国有资本、集体资本和个人资本合资)建设的人防工程；3、企事业组织、社会团体和个人根据国家相关法律法规结合民用建筑修建的防空地下室。

对上述几类人防工程，综合考虑建设用地取得的方式，笔者认为其权属应该如此划分：

对行政划拨取得的地下建设用地和政府投资建设的人防工程，根据《人民防空法》第2条：“人民防空是国防的组成部分”和《国防法》第37条：“国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接[FS:PAGE]投入的资金、划拨使用的土地等资源，以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等属于国防资产。国防资产归国家所有”的规定，所有权应当属于国有，由人民防空主管部门管理。

对行政划拨取得的地下建设用地，由社会投资建设的人防工程，根据《土地管理法》第8条：“城市市区的土地属于国家所有”、第54条：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得”和《人民防空法》第 5条 ：“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”的规定，由于此类人防工程建设用地是通过行政划拨方式取得，因此，此类人防工程的所有权仍然应当视为国有，投资者获得的仅是地下建设用地使用权，只享有此类人民防空工程的平时使用和收益权，同时还必须承担人民防空工程维护管理的法定义务。

对通过“招、拍、挂”出让取得的地下建设用地，由社会投资建设的人防工程，根据《城市地下空间开发利用管理规定》（建设部[2001]第108号）第25条：“地下工程应本着‘谁投资、谁所有、谁受益、谁维护’的原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或者依法进行转让、租赁”和《人民防空法》第 5条：“人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”的规定，所有权应当属于投资人。同样，所有权人必须承担人民防空工程维护管理的法定义务。

对结合民用建筑修建的人防工程所有权归属，争议较大。《物权法》颁布施行前，各地对此类人防工程的权属有不同的规定。如上海市2002年12月颁布的《上海市民防工程建设和使用管理办法》第20条规定：“民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定取得民防工程的所有权”；湖南省2004年5月颁布的《湖南省人民防空工程产权管理办法》第4条规定：“人防工程实行谁投资、谁所有的原则。战时服从人民政府统一调用”；而沈阳市2003年12月颁布的《沈阳市民防管理规定》第27条规定：“按照国家和省有关规定，结合城市民用建筑修建的民防工程，产权为国有”。笔者认为，根据《物权法》第135条：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施”、第136条：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”、第142条：“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外”等条款规定，此类人防工程所有权归属，应当属于建设用地使用权人。至于建设用地使用权人究竟是开发商，还是业主个体，应按照《物权法》第6条：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律登记。”和第9条：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力”的规定确定。

以上对不同时期、不同建设用地方式和不同投资主体建设的人防工程，区分得出了不同的归属。诚然，这种对人防工程权属的划分只是初略的和不全面的，也只是个人的看法。随着《物权法》的颁布实施，公众的物权意识、维权意识也将越来越强。因此，急需尽快制定和出台与《物权法》相适应的地方性法规或规章，明确人防工程的所有权归属，以保障国家、集体和个人的利益不被侵犯，才能有效地推进地下空间资源的开发利用和人民防空事业的发展。