程明华    李　沁

      [摘　要]人防地下工程是城市地下空间的重要组成部分，近年来，在国家人防建设与利用“平战结合”方针的指导下，城市人防地下空间受到越来越多的关注。本文通过对相关城市人防地下空间现状的调查与分析，剖析现阶段我国人防地下空间建设与利用过程中的有关问题，并就其规划思路与利用策略进行探讨。      [关键词]人防地下空间   利用   规划   探析　

      1　前言      我国人防地下工程的和平利用始于上世纪80年代初期人防建设“平战结合”指导方针的提出。1986年12月，经国务院、中央军委批准，由国家城乡建设环保部和国家人民防空委员会联合召开全国人防建设与城市建设相结合工作座谈会，这是建国以来第一次专门研究人防建设与城市建设相结合的工作座谈会，会议研究了新时期人防工程建设的方向与指导思想的转变，进一步论证了人防建设与城市建设相结合的必然性、可能性及实施措施。1997年1月正式实施的《中华人民共和国人民防空法》第五条明确指出：国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠，国家鼓励、支持企事业组织、社会团体和个人通过多种途径投资进行人民防空工程建设；人防工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有；在第二十条重申：建设人民防空工程，应当在保证战时使用效能的前提下，有利于平时的经济建设、群众的生产生活和工程的开发利用。

      2　城市人防地下空间建设情况调查      在“平战结合”方针的指导下，尤其是大量社会建设资金的介入，使得我国大多城市人防建设得以较快发展。但与发达国家相比，我国许多城市现状人防工程在数量、质量及战备要求等方面仍存在较大差距，国外发达国家如以色列将国民隐蔽于地下的能力为100%，瑞士是89%，瑞典是85%，美国达到70%。我国大部分城市市民隐蔽能力低于30%，人均人防建筑面积指标在0.35平方米左右。人防工程总体布局存在着工程项目分布不均、早期工程渗漏严重、部分新区人防设施偏少、专业工程建设落后于藏人工程等问题。通过调查，笔者认为影响当前人防地下工程建设主要有在以下几方面因素：      2.1　功利化“利用”的投资导向      我国对人防地下工程采取管理权与经营权分离的政策，相关工程由投资单位来使用与经营，在很大程度上解决人防地下工程的建设资金问题。但在功利化“利用”投资导向下，由于利用效率的差异而影响了不同类型的人防工程的建设。人员掩蔽工程等单位结建工程由于埋深浅，空间开阔，便于利用，具有良好的经济效益，成为近年来人防建设的主流；而医疗救护、专业队掩蔽部工程、疏散工程如坑地道等因为技术复杂、造价高、设施预埋预留数量多，要转化为平时的商业功能会有诸多限制，所以开发难度大，近20年来建设所占比例比较小，有的甚至完全停止建设，如图1，某市人防工程中人员掩蔽工程为86%，防空专业队、配套、指挥和医疗分别为8%、4%、1%、1%，配套建设严重滞后。      2.2　“重个体、轻网络”的建设思想      人防工程是一个系统工程，其地下防空工程网络建设尤为重要，通过人民防空交通干(支)道及兼顾人民防空要求的城市地下交通干线的建设，将重要的人防工程与地下交通干道相连通，形成的地下人防工程网络体系，从而让城市人防形成一个有机整体。由于地下干道工程属公共工程，往往受到“重个体、轻网络”的思想影响，成为无人问津的“鸡肋”。据调查，部分城市已近20年没有建设干道工程，现有的干道工程年限均在20年以上，由于建设年代久远，绝大部分的干道工程存在渗水现象，渗漏情况较为严重，维护费用高。在建设中，由于缺少对干道工程功能的正确认识，干道工程面临新建项目的破坏，如某市在市中心某大型公共项目建设中，将地下干道的部分拆除，其余部分截为两段，不仅使之失去了干道功能，且由于该大型公共项目地下室为普通地下室，使得该市人口最为密集的市中心在城市更新中失了战时防护功能。      2.3　泛滥化工程减免政策      虽然人防工程建设有法可依，但在实际建设过程中，各级政府因招商引资、政策性减免或异地配套等原因，使人防工程总建设量大大低于应配建量。如某市人防工程在1999-2003年间，实际建设量仅32.2万平方米，占应配建建设量的38%。据调查，在城市建设中减免的人防地下空间往往却是最需要进行人防建设的工程，如城市商业综合中心，开发商借口开发成本高、地下商业空间人流集中以及人防设施建设标准难以实施等因素要求进行减免或异地建设；再比如城市大型经济适用房小区，地方政府为了降低开发成本，基本上免去了其人防地下空间的建设要求，为今后的防空与人员疏散带来隐患，也违反了人(民)防建设的基本原则。      2.4　闲置率高、利用途径单一      调查表明，我国部分城市人防地下空间由于闲置率高、利用途径单一经济效益较低，缺乏对建设资金的吸引力，也是影响当前人防地下工程建设的重要原因。      据调查，早期建设的老人防地下工程，尤其上世纪6-70年代老工程由于结构形式老化，年久失修，一般有渗水情况，大部分闲置没被有效利用；新建的人防设施埋深较深部分，由于通风、抽湿、照明等要求较高，加上对外交通联系不便，也有较多闲置情况。如我国中部某城市有接近总数量58%的人防工程处于闲置状态，其中闲置率较高的如深埋工程为60%，80年代以前工程为75%， 1000m2以下较小型工程闲置率也达70%；全市处于闲置状态的人防工程占总面积的30%。其中，地下停车为该市地下空间利用的主要功能，占总量的34%，其他商业、仓储、设备用房等，所占比例为7.0%、15%、14%，如图3。相比较国外地下空间的商业、交通、仓储、图书馆、博物馆以及地下医院、地下体育馆、地下学校等，我国的人防地下工程利用途径仍显单一。

      3　对新形势下人防地下空间规划的思考      3.1　坚持统一规划与系统建设的思路      城市人防建设是一项宏大的系统工程，人防工程规划出发点在于全面落实防空要求，建立健全各类防空体系，提高整体抗毁能力。根据我国国情，政府难以在短时间内投入巨额资金完成全部人防设施建设，在今后相当长的时期内，多渠道资金仍然是人防工程建设主要的资金来源，因此，人防工程的统一规划与系统建设显得尤为重要，规划务必坚持全面建设与系统建设相结合，要在与城市功能密切相关的各项基础设施的建设上兼顾战时需求，建设与防护并重，地上与地下并重，功能与布局并重，严格落实战时防空要求；如水、电、油、气及粮食储备等“生命线”工程布局要合理，便于落实；加强战略储备和备用系统建设，保证遭敌空袭后能快速恢复供应。      3.2　努力打造人防地下交通干线的网络框架      城市地下交通干线是城市人防地下疏散通道的主干线，目前我国各大城市纷纷推进地铁、隧道等地下工程建设，规划应结合城市地下轨道交通、隧道交通、地下人行过街通道、地下商业街等建设，改造、加固早期干道工程，有效连接沿线的各类人防工程。形成以城市地下交通干线为疏散主轴，以已建干道工程和地区中心与城市地下交通干线连通工程为疏散副通道，将主城内各级地下指挥所、主要的专业工程、医疗工程、物资储备库、市、区级商业中心等连接起来，形成人防地下工程的网络框架，提高城市整体防空抗毁能力。      3.3　做好近期建设规划，明确人防地下空间建设与利用的重点      “十一五”期间，地下空间建设将成为城市建设的重要部分。因此，各有关城市应抓紧城市发展的契机，做好人防规划与城市地下空间利用的结合，尤其着力做好人防近期建设规划工作：一是加大指挥工程、专业工程的建设力度，集中资源优势，逐步完善各级指挥工程与专业工程建设，将项目纳入“十一五”重大项目库，落实项目建设的主体和建设资金的筹措；二是强化重点经济目标的防护，在经济目标较为集中的地区，应鼓励综合性地下空间及地下通道的建设；三是结合广场、公园、绿地等开敞空间，修建人防及民防工程，并与周围的人防工程或非防护空间有效连接；四是利用城市地下交通系统尤其是地铁的建设，形成完善的人防疏散系统。

      4　人防地下空间地开发与利用策略      4.1　做好宣传工作，破除人防的神秘感      由于人防工程涉及到战备等国家机密，往往被贴上“绝密”的标签束之高阁。但同时人防建设也是与百姓生活息息相关的事业，要使人防建设与市场经济相适应，首先应从认识上、管理上对人防建设给予足够重视：一方面要加强人防部门的管理力度，区分人防工程及资料的保密等级，并对其中与民防相关的部分解密并公布；另一方面通过广泛宣传，加强居民人防意识，在必要时可组织居民进行战时掩蔽及疏散演练、使人们懂得防患于未然，保障人民的生命财产安全；第三要将人防与经济建设、社会发展结合起来，通过建设地下空间的商业、交通、仓储以及地下医院、地下体育馆、地下学校等，既节约了城市日渐紧张的土地资源，同时提高了城市的整体防护能力。      4.2　做到人防与民防建设相结合      “人防”是指动员和组织人民群众防备敌人空中袭击、消除空袭后果所采取的措施和行动，其任务是国家根据国防需要，动员和组织群众采取防护措施，防范和减轻空袭危害；“民防”是民事防护的简称，是指政府动员和组织群众采取防空袭、抗灾救灾措施，实施救援行动，防范与减轻灾害危害的活动。二者均包括发出警报、疏散、避难所的管理、灯火管制措施的管理、救助以及协助保护生存所必需的物体等多项内容其救援任务、性质、目的以及空间要求等基本相同，战时的防空工作体制，也完全适用于平时的防灾工作。因此在人防规划时应兼顾民防要求，民防建设也应满足人防的建设需要。      4.3　兼顾人防“平战结合”的使用需求      早期的人防建设由于没有考虑和平利用地功能需求，因而出现闲置率高，维护艰难的现象。因此必须将人防规划纳入城市总体规划，并从和平利用的角度做好规划的衔接，体现“平战结合”的使用需求：一是结合旧城改造把已经建成的人防早期工程进行同步改造，力求旧城改造到哪里，人防老工程改造到哪里，地下空间利用到哪里；二是结合城市道路交通规划，实施地下人行、车行通道等结建工程与地下干道相衔接；三是结合广场、公园、绿地建设，修建人防工程，平时供市民及旅游者休闲、购物、娱乐、停车，战时作为市民的集散场所；四是结合大型工业项目建设附建式人防工程，为战时坚守生产岗位的人员提供有效的隐蔽空间。      4.4　系统考虑地下“非防护空间”的开发与利用      随着我国土地批租制度的实行，城市建设在外部资金的推动下，逐渐形成了相当的规模。在这一过程中，地下空间被大量开发利用，因而出现了不可能全部地下工程都按现行人防工程标准修建的问题。1984年9号文件规定了新建建筑物中必须保证安排的人防部分面积比例，其余大量地下空间可不按人防标准设计，因而形成大量“非防护”地下空间。人防规划应将“非防护”地下空间纳入总体规划，以达标人防地下空间为核心工程，对未按“三防”要求工程采取预留或应急加固等措施，纳入人防工程体系。这样就可以不用专门的投资而获得大量的防护空间，充分发挥地下空间的防护潜能，在战时防护和平时防灾中都可以起到重要作用，对于提高城市的总体防护能力是十分有益的。

      5　结语      从笔者的调查情况看，缺乏有效规划引导与相关法规保障仍然是现阶段我国人防地下空间建设与利用的主要障碍。目前我国许多城市已经开始对地下空间利用进行了大量有益的探索，如上海、杭州、广州、武汉等城市相继完成了(人防)地下空间总体规划的编制工作；广州市规定地面从-2.5m到-12m为人防管理层，为人防地下空间的管理与利用提供相应的法规依据。笔者认为，唯有将人防地下空间建设与规划、利用等完整结合起来，我们的人防建设与地下空间利用才能真正走上健康的发展道路。

      参考文献      [1]陈志龙，王玉北.城市地下空间规划[M].东南大学出版社.2005      [2]高冬梅.对我国城市人防工程建设的思考[J].新建筑.2004.(5)25-29      [3]杨延军，姜韦，郭东军，陈志龙.城市人防工程总体规划理论初探[J].地下空间2002(3)79-82.      [4]杜立柱，吴凤华，宁德峰.新时期人防建设规划探析——兼谈某市人防规划建设[J].规划师1999(3) 54-58      [5]佘廉等.王家墩商务区地下空间开发规划的基础研究[R].华中科技大学.2006

      作者简介      程明华，武汉市城市规划设计研究院规划设计一所所长，高级城市规划师，国家注册城市规划师