河南省焦作市人防办    李建业

　　《国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》明确指出：“城市地下空间开发利用规划，城市公共绿地、广场、地下交通干线以及重大基础设施的规划和建设，必须充分考虑人民防空需求，兼顾人民防空功能”。如何贯彻落实好国务院、中央军委这一重大决策，科学合理利用地下空间，既兼顾人民防空防护要求，又有效发挥地下空间的综合效能，这是需要我们认真研究解决的问题。

　　一、地下空间开发利用兼顾人防需要对城市建设和总体防护具有重要意义

　　在现代城市建设中，通过不断开发利用地下空间资源，把城市建设和人防建设有机结合起来，可以从整体上增强城市综合发展能力和防护能力，使城市具有平时发展经济，抵御自然灾害，战时防空抗毁，保存战争潜力的双重功能。人防工程建设与地下空间开发利用密切相关，人防主管部门应与城市相关部门沟通协调，通过统筹开发、相互整合，合理规划，使地下空间开发利用兼顾人防需要，可以达到最合理、最有效利用地下空间，更好地发挥经济、社会、战备效益。

　　（一）地下空间开发利用兼顾人民防空需要是现代化城市建设的必然趋势。现代化城市建设制约因素有两个：一是土地资源短缺，二是资金短缺。首先，合理开发利用地下空间，并加以有效管理，解决城市土地资源紧缺的问题，已经成为国际上发达城市的共识。发达国家如日本、瑞典、瑞士等国家在上世纪中叶就开始地下空间开发利用。我们国家在上世纪七八十年代也开始了有益的探索，如哈尔滨、广州、上海、北京等大城市建设了一批地下商场、地下交通干线等，并创造了很好的效益。目前，全国各地，地下空间开发利用已经成为一门新兴产业在城市中崛起，已显示了强大的生命力。同时，开发利用地下空间兼顾人民防空的需要，可以收到一笔投资快，收益好的效果。把建设防空地下室、地铁、地下公路隧道、地下车库、地下仓库、地下商场及地下娱乐场所等作为开发利用地下空间的重点并兼顾人防需要，可以节约投资。根据对不同类型的工程估算，地下建筑增加百分之五到百分之十的投资就可以满足人民防空需要。就现代化城市建设而言，地下空间开发利用兼顾人民防空需要，可以避免重复投资建设。其三，上亿平方米的人防工程建设和利用，在拉动经济发展，创造利润、安排人员就业方面，成为现代化城市经济社会发展的重要组成部分。据不完全统计“十一五”期间，就我市而言用于地下人防工程建设资金在十亿元以上。人防工程平战结合利用，为城市提供九千多个汽车停车位、十万个自行车、电动车停车位。创造就业岗位两千多个，创造利税上千万。人防工程平战结合，对于推进社会经济又好又快发展，推动建设平战功能齐全的现代化文明城市，具有重要作用。

　　（二）地下空间开发利用兼顾人防需要是增强城市整体防护能力的必然要求。“城无防则不立”，城市是人民防空的重点。《中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定》指出：“城市建设与人民防空建设相结合，可以提高城市的整体防护能力，可以增强地面建筑的抗震能力，减轻灾害破坏程度”。首先，地下空间开发利用兼顾人民防空需要，可以成为城市人防工程建设的重要补充。这些修建在城市人口和建筑物稠密的商业区或居民区的设防工程具有较强的防护作用，是城市安全防护体系中不可忽略的重要资源。在高技术局部战争中，充分利用这种资源，为老百姓就地就近提供疏散掩蔽，减轻战争给老百姓带来的心理恐慌，这对稳定人心，维持城市正常秩序，保持战争潜力十分重要。同时，和平时期，可以为人民群众应急避难提供保障。地震、台风、水灾、火灾、核泄露、化学泄漏及污染等灾害严重阻碍经济发展，人防工程具有防护能力强、防护设备完善的特点，对增强城市防备自然灾害和突发事故灾害，减少对城市生活、生产造成的损失，确保城市的正常运行具有重要作用。其他地下空间建筑，虽因埋深和结构已具备了一定的天然防护能力，但不等于就是人防工程，要达到战时防护要求，还需增加相应的防护设施。因此，提高防护标准，兼顾人防需要也有着重要意义。唐山地震后，地面建筑一片废墟，而防空地下室基本完整无损，震后重建许多人就在地下室内生活和避震。事实证明，防空地下室在灾害来临时能保护人民生命财产安全，避免和减少国民经济损失。同时，在灾后重建过程中，防空地下室可作为临时安置基地，为人民群众提供方便。

　　（三）合理开发地下空间是促进人防建设与城市建设协调发展的重要途径。国务院、中央军委《关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》要求“城市地下空间开发利用规划，城市公共绿地、广场、地下交通干线以及其他重大基础设施的规划和建设，必须充分考虑人民防空需求，兼顾人民防空功能”。高新区、开发区、保税区、工业园区建设必须依法落实人民防空建设要求，经济发展较快的县城、乡镇要同步规划和建设人民防空工程，随着城镇化步伐的加快，现代化城市建设不仅需要开辟利用地上空间，还必须要向地下求发展，不仅利用地下空间作为仓储、停车场使用，还将重要车间、设备和各种管线转入地下，更多的在地下设立商场、餐馆和娱乐场所等。在地下空间开发利用中增加防护设施，兼顾人民防空的需要，是人防建设与城市建设相结合的具体载体和具体措施，也是实现经济、社会、战备效益三丰收的重要途径。，要提高人防基础设施的利用率，把地下空间与人防工程管理好、使用好，为城市安全服务，为经济建设大局服务，为人民生活服务，为城市经济社会发展服务。

　　二、城市地下空间开发利用兼顾人民防空要求的现状和存在的主要问题

　　（一）我国城市地下空间开发利用的现状

　　城市地下空间的开发利用不是孤立的或偶然的现象，而是城市发展到一定阶段的产物，受城市发展的客观规律所支配，同时受到世界政治、经济、军事形势变化，以及各国在地理位置、经济条件差异的影响。我国的城市地下空间利用，开始于20世纪60年代的人民防空工程建设，经过几十年的努力，已取得显著成绩，对城市居民的安全起到重要的保障作用。在平战结合方针的指导下，大量人防工程发挥着战备、社会和经济的综合效益。在我国城市地下空间开发其主要特征是：具有较长时间的人防工程建设的历史积淀，以大规模的轨道交通建设为主，以共用沟、地下停车场等市政基础设施建设为辅，以城市繁华地段的更新改造（地下街、地下商业广场）相结合。当前，城市地下空间资源在我国越来越受到重视、人防工程实现跨越式发展，轨道建设速度居世界首位，隧道工程建设举世瞩目，城市防护抗毁功能显著提高，开发规模不断扩大，质量不断提高。如北京、上海、哈尔滨、杭州、南京、广州、郑州的地铁和其他地下工程建设在兼顾人防需要方面已取得了显著成绩。北京、上海、深圳、郑州、沈阳、无锡、常州、青岛、成都等城市已经编制了城市地下空间开发利用的详细规划。这一方面说明，地下空间开发利用已经引起各级政府的足够重视，成为城市建设的新亮点；另一方面也说明，人们已经对地下空间开发利用的必要性、重要性等基础问题的认识已进入实质性对地下空间开发利用规划和实践中。就河南省焦作市来说，目前已开发地下空间80万平方米，其中已兼顾人民防空需要占70%以上。其主要形式是结合民用建筑修建防空地下室、建设平战结合“窗口”工程，如新建的停车场、地下仓库、医疗救护工程等。其中防空地下室建设每年都有10万平方米递增，防空地下室的快速增长为城市地下空间开发奠定了基础，开创了新局面。近年来，焦作市着眼维护国家安全和促进城市发展，着力构建人防工程新体制、人防建设与城市建设，特别是与城市地下空间开发利用相结合相协调，呈现出蓬勃发展的新局面。“十五”以来，全市人防建设投资7.18亿元，市财政本级投资6000多万元，在地下空间开发利用中发挥了主力军作用。同时也兼顾人民防空需要，按防护要求设计、施工，为增强城市的综合防护能力创造了条件。

　　（二）城市地下空间开发利用存在的主要问题

　　城市地下空间开发利用是一项新兴事业。目前由于受管理体制不顺畅，建设规划不完善，法规政策不配套，建设标准不一致，加之人们存在“地下工程造价高，空气质量差”等传统观念的影响，制约了城市地下空间的开发利用，主要问题是：

　　⒈城市地下空间开发利用管理机构职能分散，管理力度不够。当前没有一个城市管理机构有明确的地下空间开发利用的职责和职能，与其相关的城市行政管理机构有建设、规划、人防、市政等部门。其中有的部门有地下空间建设规划和管理的职责，有的则有部分职责。这样就造成了多头领导，职能交叉，相互矛盾，缺乏统一的工作协调机制，给城市地下空间开发利用带来了很大困难。

　　⒉没有系统的城市地下空间开发利用总体规划。城市地下空间开发利用是一项系统工程，既要研究地上和地下的协调、各个分系统的配合，又要进行资源整合和需求预测，而且还要考虑财力和资金问题。因此，城市地下空间开发利用是一个决策性很强的工作。城市地下空间开发利用的目标是什么？重点是什么？城市地下空间开发利用如何兼顾人防需要？最终要为城市发展解决什么问题？这些都需要有一个总体规划来统揽。决不能限于固有的观念和认识，或停留于投资方的利益追求，各行其是，分散开发。目前，我国大部分城市规划还没有把地下空间开发利用纳入城市发展的总体规划。由于缺乏科学的规划，许多城市已建成的人防工程、一般地下工程等地下空间难于连成一体、一般的地下工程相当部分建设时没有兼顾人防需要、没有发挥系统作用。

　　⒊城市地下空间开发利用法规体系不健全。目前，在地下空间开发利用方面还没有国家最高立法机关制定的法律和国务院的行政法规。有关部门除了人防工程外都没有颁布地下空间开发利用兼顾人民防空需要的标准和规范，地下空间开发兼顾人防需要在实际工作中很难开展起来。造成地下空间开发利用随意和混乱的局面。

　　⒋城市地下空间开发利用兼顾人防需要的建筑物的使用权、产权不明确。由于现行法律未对具备人防功能的地下建筑物、构筑物的产权关系进行明确，投资者建设具备人防功能的地下建筑物、构筑物后拿不到产权证明，影响了投资者的积极性。当前部分开发商开发地下空间后拿到的是使用证明而不是所有权证明，开发商无法去银行抵押贷款，因而缺乏开发地下空间的积极性。

　　⒌城市地下空间开发利用缺乏优惠政策。除人防工程建设有一定优惠措施外，鼓励开发城市地下空间的相关实质性配套政策措施缺乏，对调动和引导社会力量开发城市地下空间的积极性受到了一定影响。如：优惠土地出让金和免交市政配套费等；对于利用地下空间从事经营活动的，可降低征收地方所得税及相关管理费等；如按居民用水用电价格收取水、电费等其他优惠政策。

　　⒍固有观念和认识误区影响了地下空间开发的积极性。由于“地下工程建设成本高，施工难度大，利用价值小”的认识误区，以及地下工程通风透气性能差，能耗高，档次低等固有观念，使得在当前城市建设快速发展的背景下，地下空间开发利用没有受到应有的重视，以至许多市中心的街区改造、大面积的绿地建设和广场建设没有相应的开发其他地下空间，更谈不上兼顾人防需要了。

　　三、找准工作着力点，认真落实地下空间开发兼顾人民防空要求

　　地下空间开发中落实人民防空要求，是一项长期复杂的系统工程，加强综合管理势在必行，各级政府和人防主管部门在未来的工作中要做的工作很多，重点有以下几方面：

　　⒈广泛宣传，积极引导。人防工程建设的目的是战时保障人民生命财产安全，提升城市整体防护能力。人防工程建设与城市地下空间开发利用相结合，是国家赋予人防部门一项加强城市整体防护能力建设的艰巨任务。这就要求人防部门要加大宣传力度，加强与政府规划建设等相关部门的联系沟通，使之深刻领悟结合的重要性和必要性。要介绍国内外地下空间开发的经验做法，增强感情和理性认识；介绍我国人口增长和土地容积状况，增强节约用地的使命感；介绍城市地下空间开发的巨大潜力以及开发利用与国外的差距，增强地下空间开发的紧迫感；宣传地上地下空间立体开发，实行平战结合的优越性，增强社会各界开发地下空间落实人防要求的自觉性，在全社会形成开发地下空间落实人防要求的共识，形成良好的舆论环境和建设气候。

　　⒉着眼长远，科学规划。地下空间开发是一种“不可逆”行为，没有科学规划的指导，盲目无序的开发必将造成无法挽回的损失。为此，急需编制城市地下空间开发利用总体规划，对近期项目尽快制定控制性详细规划或修建性详细规划，以确保城市地下空间合理有序开发。应根据防空、防灾和城市发展需要，以人防、城防工程和地下疏散交通工程为主体，统一运筹。如战备、民用、城建、商业开发等平战设施所需地下空间。根据需要和可能，把各层地下空间、各类地下设施建设的平面布局和纵向布置统一规划、分段实施逐步建设，综合开发。做到一物多用、一物多能，一笔投资多种效益。要抓建设规划，积极开展人防工程建设与地下空间开发相结合的规划编制工作，争取人防部门的责权地位，掌握地下空间开发管理的主动权、先导权。

　　⒊完善政策，扩宽融资渠道。地下空间开发较地面开发投资大，一般是相同地面工程建设成本的3-4倍，地下工程要兼顾人民防空要求，必然要加大建造成本，影响投资回报。单靠政府投资途径“力不从心”。在国家不可能拿出更多的资金用于地下空间，尤其是人防工程建设的情况下，应“洞门大开”，面向社会充分利用市场经济规律和利益驱动，调节国内外各方面投资的积极性，参与城市地下空间建设，为我所用。比如，长期出卖地下空间使用权、低税费优惠地下空间开发建设、简化地下空间开发审批管理程序、低利率优惠地下空间开发贷款等等。多成分、多性质、多渠道的地集资、开发格局，吸引闲散资金，加快地下空间开发和人防工程建设。使地下工程兼顾人民防空得到落实。

　　⒋统一领导，分类管理。地下空间是一种宝贵资源，不可再生。因此，既不能乱建乱挖，更不能无人问津，必须科学利用，严格管理。同时地下空间牵涉面广，必须实施统一领导。要设立由人防（民防）、规划、发改、建设、国土等部门组成的领导机构，地方政府主要领导主抓，人防（民防）部门协调规划部门负责地下空间利用规划，按防空防灾的双重要求，把城市地下空间划分为防护空间和非防护空间，把城市地下空间划分不同层次和不同使用类别实行分类管理。对防护空间的规划、建设、开发和管理等实施由人防（民防）部门负责；对非防护空间实施规划管理和建设监督，由产权单位负责建设、使用和管理，城市管网等地下市政设施通常不超过-10米，类似地下交通设施、商业性地下设施开发建设等地下空间开发项目，主要由建设、市政等部门组织实施但要保证人防要求，人防部门要进行规划管理、统一协调与地下防护设施的合理布局，提出防护和转换要求。

　　⒌主动纳入，积极参与。城市地下空间开发利用起源于人民防空建设，目前，城市地下空间开发的项目是以人防战备效益与平时效益相结合的项目居多。人民防空主管部门通过长期的人防工程建设，在城市地下空间开发利用方面积累了一定经验，人防工程平战结合的战备效益、经济效益和社会效益也为社会所认同。要利用人民防空自身优势，主动融入城市建设的长期发展之中，积极参与城市地下空间的开发利用，为城市建设出谋划策，为政府分忧担力。在城市人口居住密集区、城市商贸繁华区，建设地下工程，既解决城区人口分流疏散，又能从根本上解决城市发展“瓶颈”制约，提升开发利用的综合价值。人防部门要充分发挥在地下工程管理上的优势，积极介入地下空间开发管理，争取主动权。要地参与各类地下空间开发兼顾人防要求的建设中，培养和锻炼一批地下空间管理人才，展现人防部门的综合实力。

　　⒍健全法规，提供法律保障。地下空间立法就其系统性讲尚属很不完善，地下空间兼顾人防需要的法律法规尚属空白，一些单位的规定又互相交叉，互相干扰，影响地下空间效益，特别是地下空间兼顾人防需要更是无法可依。当前，很需要国家就城市地下空间规划、建设、使用、管理和地下空间开发利用兼顾人防需要等方面出台配套法规。一是制定城市地下空间利用的基本法规。包括地下空间（人防工程）所有权、开发权、使用权、管理权等基本方针、政策法律。二是制定城市地下空间建设、开发、管理和地下空间开发兼顾人防需要的实施细则。包括地铁为主体的地下交通设施、地下管网（共同沟）系统、地下商业设施系统、地下仓储设施系统、地下公益性福利设施系统、地下空间开发兼顾人防需要细则等方面的规定。三是制定城市地下空间管理性法规。包括地下设施设备建设、使用、管理方面的安全标准和卫生标准、保护标准、平战转换标准等。四是制定城市地下空间开发技术规范。包括各种地下设施、设备的设计规范、技术规范、抗多种灾害设施技术规范、平战两用地下工程内部环境标准、地下工业设施加固规范，应急转换标准等。